Následující text Kateřiny Davidové vyšel v periodiku FÓRUM sociální politky, které vydává Výzkumný ústav práce a sociálních věcí:
Zelená dohoda může být sociálně progresivní1
Článek shrnuje aktuální vývoj ohledně Zelené dohody pro Evropu s důrazem na ty části, které se budou nejvíce dotýkat socio-ekonomických oblastí. Text argumentuje, že Zelená dohoda pro Evropu může být cestou k sociálně spravedlivé transformaci na nízkoemisní ekonomiku, EU ale musí začít dodržovat princip „znečišťovatel platí“ a přestat rozdávat povolenky zdarma velkému průmyslu. Nově navrhované zpoplatnění emisí uhlíku v sektorech dopravy a budov pak má potenciál být sociálně progresivním nástrojem, ale pouze pokud výnosy budou recyklované zejména mezi nejzranitelnější obyvatelstvo. Rozhodování o využití výnosů bude ovšem na členských státech, které by tento aspekt zelené transformace neměly podcenit.
Dekarbonizace ekonomiky není pouze záležitostí technologických změn, např. náhrady jednoho zdroje energie zdrojem jiným, ale jedná se o zásadní společenskou, ekonomickou a politickou transformaci. Pokud chceme snížit emise na „čistou nulu“ do roku 2050 a zabránit tak nejhorším scénářům oteplování planety, pak není možné tohoto cíle dosáhnout pouze kosmetickými úpravami. Vzhledem k obrovské nerovnosti ve vztahu mezi těmi, kteří klimatickou změnu způsobují (a díky tomu i extrémně profitují), a těmi, na které změna klimatu nejvíce dopadá, je nemožné vyřešit změnu klimatu bez toho, aniž by se řešil právě tento nerovný vztah, který jí způsobuje. Koncept klimatické spravedlnosti jde právě tímto směrem a snaží se zaměřit se na příčinu problému, nikoliv pouze na jeho symptomy. Jak tyto nerovnosti reflektuje Zelená dohoda pro Evropu a jaké socio-ekonomické změny můžeme v kontextu dekarbonizace v nejbližších letech očekávat?
Aktuální výhledy Zelené dohody pro Evropu
Evropská komise představila Zelenou dohodu v roce 2019 jakožto strategii s cílem dosažení klimatické neutrality do roku 2050. Tento cíl je od roku 2021 také zakotven v evropském klimatickém zákoně, a je tedy právně závazný. Prvním důležitým milníkem na této cestě je rok 2030. Členské státy jednohlasně rozhodly, že do roku 2030 má Evropská unie jako celek snížit své emise o alespoň 55 % oproti úrovni z roku 1990. Doposud evropské emise klesly o přibližně 25 % oproti výchozímu roku 1990 (Eurostat, 2021). Zatímco v některých sektorech (např. v energetice) evropské emise plynule klesají, v jiných sektorech stagnují (těžký průmysl) nebo dokonce rostou (doprava).
Evropská strategie pro snižování emisí skleníkových plynů je postavena na dvou hlavních pilířích: zpoplatnění emisí uhlíku a národních emisních cílech. Jedná se tedy o kombinaci tržního a regulatorního přístupu. Zpoplatnění emisí v Evropské unii probíhá skrze systém obchodování s emisními povolenkami EU ETS, do kterého doposud patřily sektory energetiky, velkého průmyslu a vnitroevropské lety. Národní cíle pro redukci emisí jsou stanovené v rámci nařízení o sdílení úsilí, které pokrývá sektory dopravy, budov, zemědělství, malého průmyslu a odpadového hospodářství.
Od zavedení systému EU ETS v roce 2005 došlo k největšímu poklesu emisí v sektoru energetiky, na kterou se zpoplatnění uhlíku plně vztahuje. Naproti tomu v sektoru průmyslu, jenž si vydobyl bezplatné povolenky na pokrytí velkých částí svých emisí, k výraznému poklesu zatím nedošlo. Firmy z vysoce emitujících průmyslových odvětví, jako jsou ocelářství, cementářství či chemický průmysl, tak mohou vypouštět škodlivé emise na úkor planety a většiny obyvatel, aniž by byly nuceny hradit náklady za škody, které svojí aktivitou způsobí. Povolenky zdarma jsou proto jedním z nejproblematičtějších aspektů evropské klimatické politiky a podrývají jak snahy o snižování emisí (firmy nemají finanční motivaci investovat do modernizace svých procesů), tak i princip „znečišťovatel platí“, který má být základem spravedlivé dekarbonizace. Evropský průmysl si díky povolenkám zdarma dokonce přišel na více než 50 miliard eur zisku od roku 2008, jelikož obdržel více bezplatných povolenek, než kolik měl reálných emisí (Carbon Market Watch, 2021).
Legislativní balíček Fit for 55, který navrhla Evropská komise v červenci 2021, přichází s několika zásadními změnami evropské klimatické politiky. Otázku neefektivních povolenek zdarma pro průmysl navrhuje Komise vyřešit tím, že bude zaveden mechanismus uhlíkového vyrovnání na hranicích (CBAM, někdy také označován jako „uhlíkové clo“) a s jeho nástupem budou do roku 2034 postupně všechny povolenky zdarma zrušeny. Výbor pro životní prostředí Evropského parlamentu navrhl ještě rychlejší odklon od povolenek zdarma už v roce 2030. Následně byl ovšem tento návrh odmítnut při plenárním hlasování Evropského parlamentu 8. června 2022 a celý návrh parlamentní pozice byl tak vrácen do výboru k přepracování. Byl to právě lobbing velkých průmyslových hráčů a jejich snaha o udržení bezplatných povolenek ke znečišťování, který zapříčinil tento nečekaný zvrat v Evropském parlamentu (Euractiv, 2022).
Evropský parlament by se měl k hlasování o budoucí podobě EU ETS vrátit 22. června a o týden později by o své pozici k této revizi měla rozhodnout i Rada pro životní prostředí, tedy zástupci členských států. Konečná podoba legislativy bude záležet na výsledku trialogu, který pravděpodobně začne již během českého předsednictví. To, jakým způsobem nakonec bude naloženo s povolenkami zdarma, bude mít velký dopad na to, jak spravedlivá bude Zelená dohoda. Pokud největší evropští znečišťovatelé budou moci nadále bezplatně emitovat a způsobovat tak negativní externality, na které ve výsledku doplácí celá společnost (a disproporčně více ti nejchudší), pak nepůjde o skutečně spravedlivou transformaci.
Zpoplatnění uhlíku a recyklace výnosů jako sociální nástroj
Dalším návrhem v balíčku Fit for 55, který má významný sociální rozměr, je návrh na zavedení paralelního systému pro obchodování s emisní povolenkami i pro sektory silniční dopravy a budov (tedy jejich vytápění a chlazení). Cílem je nákladově efektivním způsobem snížit emise v těchto dvou sektorech, kde zatím nedošlo v celoevropském měřítku k dostatečným redukcím (emise v dopravě dokonce stále rostou). Mnoho kritiků upozorňuje na to, že zpoplatnění uhlíku v těchto sektorech (tzv. ETS2 2) by se přímo dotklo evropských domácností a zejména ve státech střední a východní Evropy by mohlo mít negativní sociální dopady (cena za tunu CO2 by byla pro celou EU stejná, avšak výše příjmů se liší).
Evropská komise proto navrhla vytvořit také nový Sociální klimatický fond, který by využíval výnosy z tohoto schématu a kompenzoval jimi dopady na domácnosti. Jedná se o první nástroj evropské klimatické politiky, jenž má cílit přímo na domácnosti a propojovat sociální a ekologickou problematiku. Do fondu by podle aktuálního návrhu mělo jít 25 % výnosů z ETS 2 a 100 % tohoto fondu by mělo být využito na opatření s pozitivními dopady na ochranu klimatu (např. zateplování domů či nízkoemisní mobilita). Evropská komise očekává, že by objem fondu měl být přibližně 72 miliard eur. Rozhodování o využívání peněz z fondu by bylo na členských státech, které by pro tyto účely připravily Sociální klimatické plány. Fond by měl být spuštěn v roce 2025, tedy rok předtím, než by měl být započat systém ETS 2 (Evropská komise, 2021).
Někteří Sociální klimatický fond předem odsuzují, jelikož podle nich nebude disponovat dostatečnými prostředky, aby mohl náležitě plnit svůj účel. Je nutné zdůraznit, že klimatická politika nemůže nikdy nahradit systematickou sociální politiku a ani to nemá být jejím účelem. Jedná se však o první pokus o propojení těchto dvou oblastí, který v budoucnu bude stále častější. Je totiž stále více zřejmé, že bez určité formy zpoplatnění uhlíku (ať už skrze uhlíkovou daň, nebo právě systém obchodování s povolenkami) je obtížné dosáhnout potřebného snížení emisí v kterémkoliv sektoru. Bylo by ovšem chybou ponechávat výjimky velkým znečišťovatelům a zátěž za dekarbonizaci nerovnoměrně přenášet na domácnosti. Z tohoto důvodu je Sociální klimatický fond nezbytným nástrojem.
Výzkum Institutu pro evropskou environmentální politiku (IEEP) navíc ukazuje, že zpoplatnění uhlíku a recyklace výnosů z něj mohou mít sociálně progresivní účinek (Tim Gore, 2022). Je však potřeba splnit několik základních podmínek pro nastavení těchto nástrojů, o nichž z velké části budou rozhodovat samy členské státy. Zaprvé je potřeba si uvědomit, koho se zavedení ETS 2 dotkne nejvíce. Z výzkumu IEEP vyplývá, že vyšší cena za elektřinu a vytápění a chlazení budov se nejvíce dotkne nízkopříjmových domácností, zatímco vyšší cena za pohonné hmoty nejvíce zasáhne střední třídy. A jinak budou dotčeni lidé žijící ve městech a opět jinak lidé na vesnicích (lidé žijící dál od velkých měst budou dotčeni více a měli by tak dostat vyšší kompenzace).
Dále pak by měl fond vstoupit v platnost ještě před samotným spuštěním ETS 2, a lidé by tak měli dostat finanční kompenzaci ještě předtím, než dojde ke zvýšení jejich nákladů. Takto to funguje např. v Kanadě, kde lidé pravidelně dostávají na účet klimatické rabaty. Uhlíková daň tak může být vnímána pozitivněji, než pokud by rabat neexistoval. Na druhou stranu nedávný výzkum ukazuje, že vztah kanadských občanů k uhlíkové dani je více definován jejich politickými preferencemi než jejich ekonomickými kalkulacemi (Matto Mildenberger et al., 2022).
Dalšími možnostmi, jak limitovat negativní sociální dopady zpoplatnění uhlíku v sektorech dopravy a budov, je cenový koridor, kdy by Evropská unie předem určila minimální a maximální cenu povolenky, která by neměla být překročena. V neposlední řadě je pak potřeba, aby každý členský stát přistoupil k distribuci fondu zodpovědně a konzultoval jeho zacílení s odborníky jak z ekologické, tak sociální sféry. Každý stát má totiž jinak rozložené společenské vrstvy a jiné potřeby obyvatelstva. V ideálním případě by pak zavedení zpoplatnění uhlíku mohlo být doprovozeno komplexnější daňovou reformou, při níž by byla snížena daňová zátěž práce a zvýšena daňová zátěž majetku.
Závěr
Klimatická krize bude nejvíce dopadat na chudší a zranitelnější části obyvatelstva, ať už na národní, či na globální úrovni. Klimatická politika, ač to není jejím primárním cílem, má potenciál být sociálně progresivní. Evropská unie plánuje vůbec poprvé zavést nástroj na recyklaci výnosů z prodeje emisních povolenek přímo mezi domácnosti. Sociální klimatický fond, pokud bude dobře nastaven, může být důležitým prvkem pro spravedlivou dekarbonizaci. Stejně tak důležité ale bude i ukončit rozdávání povolenek zdarma evropskému průmyslu a důsledně dodržovat princip „znečišťovatel platí“.
1 Příspěvek navazuje na obsáhlou anketu z 1. letošního čísla Fóra sociální politiky „Sociálně politické a sociálně-ekonomické dopady unijní Zelené dohody pro Evropu“
Zdroje
Carbon Market Watch, 2021, The Phantom Leakage: Industry Windfall Profits from Europe’s Carbon Market 2008-2019. Policy briefing. Dostupné z: https://carbonmarketwatch.org/wp-content/uploads/2021/06/Phantom_leakage_WEB.pdf
Euractiv, 2022, The Green Brief: EU Parliament hit by ‘tsunami of lobbying’. Dostupné z: https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/the-green-brief-eu-parliament-hit-by-tsunami-of-lobbying/
Eurostat, 2021, Greenhouse gas emission statistics - emission inventories. Dostupné z: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Greenhouse_gas_emission_statistics_-_emission_inventories
Evropská komise, 2021, Sociální klimatický fond. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52021PC0568
Matto Mildenberger et al., 2022, Limited impacts of carbon tax rebate programmes on public support for carbon pricing, Nature Climate Change. Dostupné z: https://www.nature.com/articles/s41558-021-01268-3
Tim Gore, 2022, Can Polluter Pays policies in the buildings and transport sectors be progressive? Assessing the distributional impacts on households of the proposed reform of the Energy Taxation Directive and extension of the Emissions Trading Scheme. Research report, Institute for European Environmental Policy. Dostupné z: https://ieep.eu/uploads/articles/attachments/7a9ac44a-fa75-4caf-9db5-76d55110217c/Can%20polluter%20pays%20policies%20in%20buildings%20and%20transport%20be%20progressive_IEEP%20(2022).pdf?v=63813977582
Mgr. Kateřina Davidová
(katerina.davidova@cde-org.cz) je analytičkou v Centru pro dopravu a energetiku a vedoucí klimatického týmu v Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM (Centre for Transport and Energy, Heřmanova 8, Praha 7, 170 00; EUROPEUM Institute for European Policy, Staroměstské náměstí 1, Praha 1, 110 00). Zaměřuje se na evropskou klimatickou politiku a transformaci na nízkouhlíkovou ekonomiku.
